คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขแดงที่ ฟ. ๒๙/๒๕๕๓

by ศาลปกครองสูงสุด

คำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา

 

เรื่อง   คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

ตราครุฑ

คดีหมายเลขดำที่ ฟ. ๘๙/๒๕๕๒ คดีหมายเลขแดงที่ ฟ. ๒๙/๒๕๕๓

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

ศาลปกครองสูงสุด

 

		นายฉัตรชัย โรจนมณเฑียร   ที่ ๑	ผู้ฟ้องคดี
		นางอัญชลี สันหกรณ์   ที่ ๒
ระหว่าง
		นายกรัฐมนตรี   ที่ ๑	ผู้ถูกฟ้องคดี
		คณะรัฐมนตรี   ที่ ๒

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ในสมัยรัฐบาลพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพล ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี โดยปรากฏคำนิยาม ผู้มีอิทธิพล หมายถึง บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ดำรงตนด้วยการกระทำการด้วยตนเองหรือใช้จ้างงาน สนับสนุนการกระทำใด ๆ ที่ผิดกฎหมาย หรืออยู่เหนือกฎหมาย ซึ่งโดยปกติ พฤติกรรมดังกล่าวเป็นความผิดอาญาอยู่แล้ว แต่ผลทางการกระทำนั้นเป็นการคึกคะนอง ส่งผลกระทบในวงกว้างต่อสังคม ก่อให้เกิดความรำคาญ ความเสียหาย ความหวาดกลัว หรือการสร้างเครือข่ายขยายผล ซึ่งบ่อนทำลายเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน พฤติการณ์ที่เข้าข่าย ผู้มีอิทธิพลที่สำคัญแยกเป็นสิบห้าประเภท ได้แก่ ผู้มีอิทธิพลเกี่ยวข้องกับยาเสพติด, ผู้มีอิทธิพลในการฮั้วประมูล และขัดขวางการเสนอแข่งขันราคาในการประมูลงานของทางราชการ, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากคิว^[1] รถจักรยานยนต์และรถยนต์รับจ้างผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากโรงงาน ร้านค้า สถานบริการ และสถานประกอบการต่าง ๆ, ผู้มีอิทธิพลลักลอบขนสินค้าหนีภาษี น้ำมันเถื่อน น้ำมันปาล์มเถื่อน บุหรี่ สุราเถื่อน และรับไกล่เกลี่ยการนำเข้าสินค้าผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลลักลอบจัดให้มีบ่อนการพนัน โต๊ะพนันบอล หวยใต้ดิน จับยี่กี ตู้ม้า ตู้จักรกลไฟฟ้าผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลค้าหญิงและเด็ก บังคับค้าประเวณี โสเภณีเด็ก, ผู้มีอิทธิพลลักลอบนำคนเข้า-ออกและอยู่ในราชอาณาจักรโดยผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลฉ้อโกงหลอกลวงประชาชนไปทำงานต่างประเทศ, ผู้มีอิทธิพลหลอกลวงต้มตุ๋นนักท่องเที่ยว, ผู้มีอิทธิพลมือปืนรับจ้าง, ผู้มีอิทธิพลรับจ้างทวงหนี้ด้วยการข่มขู่หรือใช้กำลัง, ผู้มีอิทธิพลลักลอบค้าอาวุธ, ผู้มีอิทธิพลที่บุกรุกที่ดินสาธารณะ และ/หรือ ทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากการรับไกล่เกลี่ยหรือคุ้มครองการกระทำผิดบนเส้นทางหลวงและ/หรือสาธารณะ นอกจากนี้ ได้มีคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๓๐/๒๕๔๖ เรื่อง แนวทางดำเนินการปราบปรามผู้มีอิทธิพล คำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๕๕/๒๕๔๖ กำหนดให้คณะทำงานติดตามตรวจสอบเพื่อเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำความผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด มีอำนาจดำเนินการกับผู้มีอิทธิพลเป็นอย่างเดียวกับผู้กระทำผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด ต่อมา ได้มีคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๓/๒๕๔๗ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพลเงินกู้นอกระบบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ มีศักดิ์เท่ากับเป็นกฎหมาย และเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นใช้บังคับเอง โดยไม่ผ่านระบบรัฐสภาหรือองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ และไม่มีบทบัญญัติใดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกคำสั่งที่มีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ นอกจากนั้น โดยผลของคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ได้มีการนำมาตรการทางภาษีมาใช้กับบุคคลที่เป็นผู้มีอิทธิพล โดยได้มีการแต่งตั้งคณะติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำหรือผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด หรือเป็นผู้มีอิทธิพล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจกระทำเช่นนั้นได้ เพราะหากบุคคลตกเป็นผู้ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้มีอิทธิพลตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ แล้ว ย่อมจะต้องถูกคณะทำงานดำเนินการใช้อำนาจทางปกครองใช้มาตรการเร่งรัดทางภาษีกับบุคคลนั้นอย่างผิดปกติ เท่ากับฝ่ายบริหารใช้คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เป็นเครื่องมือในการตัดสินลงโทษบุคคลนั้นเองได้โดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรมที่ถูกต้องตามกฎหมาย เพราะมีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงเห็นได้ว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ มีความมุ่งหมายบังคับใช้อย่างเป็นกฎ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการบังคับใช้คำสั่งดังกล่าวมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างชัดแจ้ง ดังนั้น คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการบังคับใช้ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เพราะผู้ฟ้องคดีทั้งสองถูกกล่าวหาว่า เป็นผู้มีอิทธิพลตามคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติด ที่ ๓/๒๕๔๗ ทั้ง ๆ ที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้มีพฤติการณ์ดังที่ถูกกล่าวหา และผู้ฟ้องคดีทั้งสองยังได้ถูกคณะทำงานติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำความผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติดหรือผู้มีอิทธิพล มีมติให้กรมสรรพากรออกหมายเรียกตรวจสอบภาษี และมีการประเมินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดากับผู้ฟ้องคดีทั้งสองย้อนหลังอย่างไม่เป็นธรรม เกิดผลกระทบโดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และผู้ฟ้องคดีทั้งสองเพิ่งจะได้ทราบถึงคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวจากสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๒

ขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ โดยให้มีผลยกเลิกตั้งแต่มีการออกคำสั่งดังกล่าว

ศาลได้พิจารณาคำฟ้องและข้อเท็จจริงในสำนวนคดี แล้วเห็นว่า มีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่า ศาลมีอำนาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาหรือไม่ เพราะเหตุเกี่ยวกับอำนาจศาล

พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือโดยการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติให้ศาลปกครองสูงสุดมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เมื่อคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้ใช้อิทธิพล ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ซึ่งออกโดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองเนื่องจากผู้ฟ้องคดีทั้งสองถูกกล่าวหาว่า มีพฤติการณ์ที่เข้าข่ายผู้มีอิทธิพลประเภทหรือกลุ่มบุคคลที่ปล่อยเงินกู้นอกระบบ ตามคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติด ที่ ๓/๒๕๔๗ และถูกคณะทำงานติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีอย่างไม่เป็นธรรม ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ดังกล่าว เป็นบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงมีสภาพเป็นกฎตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับคำสั่งดังกล่าวออกโดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็นกฎตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่

เห็นว่า คำว่า กฎ ตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ เมื่อคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ได้วางเป้าหมายในการปราบปรามผู้มีอิทธิพลในทุกพื้นที่ของประเทศไทย หรือให้ประชาชนได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน และเพื่อให้เกิดความสงบสุขของสังคม อันจะส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในระบอบประชาธิปไตย และความเจริญก้าวหน้าของประเทศไทย โดยกำชับให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาคและอย่างเคร่งครัด คำสั่งดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปราบปรามผู้มีอิทธิพล และเป็นการวางกรอบการปฏิบัติงานให้เจ้าหน้าที่ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบในสายงานต่าง ๆ ให้ดำเนินงานภายใต้กรอบกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยยังไม่มีผลทางกฎหมายโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ จึงไม่มีลักษณะเป็นกฎตามบทนิยามในตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนการที่กรมสรรพากรได้ใช้มาตรการทางภาษีตรวจสอบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองนั้น เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่โดยอาศัยอำนาจตามประมวลรัษฎากร มิได้อาศัยอำนาจตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ดังที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างแต่ประการใด ดังนั้น เมื่อการออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพล เป็นการกำหนดนโยบายและเป็นกรอบการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ กรณีจึงมิใช่กฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี การฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในคดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดจึงไม่มีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้

จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ

เกษม คมสัตย์ธรรม   ตุลาการเจ้าของสำนวน

ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด

ไพบูลย์ เสียงก้อง

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

วรวิทย์ กังศศิเทียม

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นพดล เฮงเจริญ

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

วราวุธ ศิริยุทธ์วัฒนา

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

เชิงอรรถ

1. หมายถึง กลุ่มผู้ประกอบอาชีพ ที่ออกทำงานเรียงตามลำดับไป, “คิว” เป็นภาษาปาก ทับศัพท์จาก “queue” ในภาษาอังกฤษ – [เชิงอรรถของ วิกิซอร์ซ].

---

---