รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 34/2475/เอกสารแนบท้าย 1
ในนามของกรรมการซึ่งสภานี้ได้ตั้งให้ไปพิจารณาร่างพระธรรมนูญ บัดนี้ ได้ทำสำเร็จแล้ว ดั่งที่เจ้าพนักงานได้แจกไปแล้วนั้น จึ่งนำมาเสนอต่อสภา เพราะเหตุที่ร่างใหม่นี้แลดูแต่เผิน ๆ แล้วจะเห็นว่า ผิดกับพระธรรมนูญฉะบับชั่วคราวที่ใช้อยู่บัดนี้มาก ๆ แต่ข้าพเจ้าขอเสนอว่า ถ้าอ่านไปจนตลอดแล้ว ในหลักการสำคัญนั้นไม่ได้มีข้อผิดเพี้ยนไปเลย กล่าวคือ ร่างใหม่นี้ก็เป็นรูปพระธรรมนูญอย่างราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราซฉะบับเดิม เว้นแต่ว่า ได้จัดรูปเสียใหม่ เติมข้อความลงไปบ้างที่เห็นว่าควรเพิ่มเติม ตัดข้อความออกเสียงบ้างที่เห็นว่าควรตัด ในการจัดตั้งรูปก็ตาม ในการเพิ่มเติมข้อความหรือตัดข้อความก็ตาม อนุกรรมการได้ค้นคว้าหาแบบแผนธรรมนูญที่เขาทำกันมาแล้วในนานาประเทศเพื่อเป็นแบบอย่างและดัดแปลงเสียบ้างในข้อที่เห็นว่าไม่เหมาะแก่ฐานะในเมืองเรา
อนึ่ง ข้าพเจ้าขอเสนอด้วยว่า ในการร่างพระธรรมนูญนี้ อนุกรรมการได้ทำติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจจะกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ ได้ทูลเกล้าฯ ถวาย และทรงเห็นชอบด้วยทุกประการแล้ว และที่กล่าวได้ว่าทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่แต่เพียงทรงเห็นชอบด้วยอย่างข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น เป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก บัดนี้ ข้าพเจ้าขอโอกาสกล่าวถึงข้อความในรัฐธรรมนูญนี้บ้างเพียงเป็นข้อความนำความคิดของท่านทั้งหลายที่จะไปพิจารณาและจะได้มาโต้เถียงกันในวันหน้า
ความเบื้องต้น อนุกรรมการได้ตรึกตรองอยู่หนักหนา คือ รัฐธรรมนูญของเรานี้ควรจะบัญญัติให้มี ๒ สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่าง กับสภาบนอีกสภาหนึ่ง หรือจะควรมีสภาเดียว เมื่อได้ตรึกตรองโดยรอบคอบแล้วเห็นว่า เราจะตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ไม่มีประเพณีที่จะบังคับเรา การมีสภาเดียวนั้นกิจการดำเนิรได้รวดเร็ว การมีสองสภานั้นอาจต่างกัน ชักช้าโตงเตง และกล่าวว่า ที่ข้าพเจ้าได้สังเกตและได้พบได้ยินมา บางประเทศที่มีสภา ๒ สภานั้นกิจการงานเดิรช้านัก แต่ว่ามีบางประเทศที่ต้องมี ๒ สภาเพราะเป็นประเพณีบังคับ แต่ในรัฐธรรมนูญใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นสมัยเร็ว ๆ นี้ก็มักจะมีแต่สภาเดียว เมื่อตกลงใจดั่งนี้ จึ่งได้ดำเนิรการในทางให้มีสภาเดียว อันเป็นวิธีที่ใช้อยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราว
ใจความสำคัญของรัฐธรรมนูญแบ่งได้เป็น ๔ ภาค คือ ว่าด้วยอำนาจพระมหากษัตริย์ ภาคหนึ่ง ว่าด้วยอำนาจในการออกกฎหมาย คือ อำนาจนีติบัญญัติ ภาคหนึ่ง อำนาจบริหารราชการแผ่นดิน ภาคหนึ่ง อำนาจศาล ภาคหนึ่ง นอกนั้นก็ข้อความประกอบ แต่ว่าในร่างรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอยู่เป็น ๗ หมวดนั้น เป็นวิธีเขียนเท่านั้นเอง
ขึ้นต้นด้วยบททั่วไป มาตรา ๑ ที่ว่า สยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว ซึ่งจะแบ่งแยกออกจากกันมิได้ ประชาชนชาวสยาม ไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกันนั้น อาจเป็นข้อความที่สะกอดใจว่า ทำไมต้องเขียนดั่งนั้น ราชอาณาจักรก็เป็นราชอาณาจักรหนึ่งอยู่แล้ว ความคิดที่เขียนลงไป ก็เพราะเหตุว่า ราชอาณาจักรเป็นหนึ่งอยู่แล้วก็ดี แต่ว่าอยากจะล้างเสียซึ่งความรู้สึกในหมู่ประชาชนพลเมืองที่เห็นเป็นเขาเป็นเรา เช่น เรียกพวกเดียวกันว่าเป็นแขกเป็นลาว เป็นต้น ความรู้สึกในเรื่องศาสนาอีกอย่างหนึ่งที่เป็นเรื่องชวนให้คนแบ่งพวกแบ่งหมู่ ก่อให้เกิดความรู้สึกเป็นเขาเป็นเรา ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาเลย เราควรเป็นชาติหนึ่งชาติเดียวกัน เพื่อแสดงและย้ำข้อความว่า เราควรและต้องเป็นชาติหนึ่งชาติเดียวกัน อนุกรรมการจึ่งเห็นควรเริ่มรัฐธรรมนูญด้วยบทมาตรานี้ แสดงว่า ประชาชนในราชอาณาจักรนี้ ไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน สิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการถือศาสนานั้น มิอย่บริบูรณ์ดั่งบัญญัติในมาตรา ๑๓ เว้นแต่พระมหากษัตริย์เท่านั้นจักต้องเป็นพุทธมามกะและเป็นอัครศาสนูปถัมภก คือ ทรงให้ความอุปถัมภ์ศาสนาของชาวสยามอยู่โดยทั่ว ๆ ไป
มาตรา ๒ ว่าด้วยอำนาจอธิปไตย อันที่จริง ความตอนต้นในมาตรานี้ ว่าโดยลักษณะสำคัญแล้ว ก็เป็นการยกเอาประเพณีของเราแต่โบราณขึ้นกล่าวซ้ำเท่านั้นเอง คือ ถ้าเราค้นดูหนังสือโบราณ พระนามพระเจ้าแผ่นดินก็ตาม ขนบธรรมเนียมราชประเพณีราชาภิเศกก็ตาม จะปรากฏว่า ความตอนหนึ่งในพระนามพระเจ้าแผ่นดินนั้นมีว่า อเนกนิกรสโมสรสมมต และในพิธีบรมราชาภิเศกก็มีพราหมณ์และข้าราชการผู้ใหญ่ถวายเครื่องราชกกุธภัณฑ์ ซึ่งเป็นสิ่งที่แสดงว่า พระมหากษัตริย์เสด็จขึ้นเถลิงถวัลยราชสมบัติด้วยประชาชนอัญเชิญเสด็จขึ้น หาได้เสด็จเถลิงถวัลยราชสมบัติโดยพระราชอำนาจที่มาจากสวรรค์อย่างต่างประเทศบางแห่งเข้าใจไม่ ทั้งนี้ ก็เป็นการแสดงว่า อำนาจอธิปไตยนั้นมาแต่ปวงชน ความตอน ๒ ในมาตรานี้เป็นข้อความที่แสดงลักษณะของการปกครองว่า เป็นราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขแห่งปวงชนทั้งหลายทรงใช้พระราชอำนาจแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
ข้อความสำคัญในส่วนพระมหากษัตริย์ต่อไปอยู่ในมาตรา ๖, ๗, ๘ คือว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจในทางนีติบัญญัติ คือ ออกกฎหมาย แต่โดยที่สภาผู้แทนราษฎรกราบบังคมทูลแนะนำและยินยอม พระราชอำนาจในทางบริหารก็จะทรงใช้แต่โดยทางคณะกรรมการราษฎรซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในทางบริหาร พระราชอำนาจในทางตุลาการก็จะทรงใช้โดยทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นโดยกฎหมาย
ความสำคัญอีกมาตราหนึ่งในหมวดนี้ คือ มาตรา ๑๑ กล่าวถึงพระบรมวงศานุวงศ์ ความข้อนี้ อนุกรรมการรู้สึกลำบากใจอยู่มากในตอนต้น กล่าวคือ พระบรมวงศานุวงศ์เป็นบุคคลที่ควรจะอยู่เหนือความติเตียนทั้งหลาย ควรอยู่แต่ในฐานะที่เป็นพระคุณทั้งสิ้น ควรอยู่ในฐานะอันประชาชนพึงเคารพนับถือ ถ้าเป็นเช่นนี้แล้ว ก็ไม่ควรที่จะอยู่ในฐานะทางการเมือง เพราะเหตุว่า ในทางการเมืองนั้น ถ้ามีชมก็ย่อมมีติ หรือถ้ามีติก็ย่อมมีชม มีทั้งในทางพระเดชและทั้งในทางพระคุณ หลักการที่รู้สึกว่าถูกว่าควรมีอยู่ในใจดั่งนี้ แต่จะบัญญัติลงไป ก็มีความรู้สึกในความต่ำสูงอยู่เหมือนกัน ข้าพเจ้าจึงได้นำความกราบบังคมทูลเรียนพระราชปฏิบัติ ก็ได้มีพระราชหัตถเลขาพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยลงมาว่า ทรงเห็นชอบด้วยตามหลักการที่ได้กราบบังคมทูลขึ้นไป อนุกรรมการรู้สึกโล่งใจ และรู้สึกในพระมหากรุณาธิคุณเป็นอย่างยิ่ง
หมวด ๒ แสดงเสรีภาพ สิทธิ และหน้าที่ของชนชาวสยาม ข้อความในหมวดนี้ อันที่จริง ก็เป็นสิ่งที่รู้สึกกันอยู่แล้วในใจประชาชน แต่ว่าเป็นข้อสำคัญที่สมควรจะตราตรึงไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ข้อความเช่นนี้ ในรัฐธรรมนูญของต่างประเทศก็มีเหมือนกัน
หมวด ๓ ว่าด้วยสภาผู้แทนราษฎร ในหมวดนี้มีลักษณะสำคัญอยู่ ๓ ลักษณะ คือ ลักษณะก่อให้เกิดขึ้นซึ่งสภา ความเป็นอยู่ของสภา สิทธิและหน้าที่ของสภา กำเนิดของสภามาแต่ราษฎรซึ่งแสดงอยู่ในชื่อแล้วว่า สภาผู้แทนราษฎร กล่าวคือ ราษฎรเลือกตั้งผู้แทนของตน ผู้แทนเหล่านั้นมารวมกันเข้า เรียกว่า สภาผู้แทนราษฎร มีหน้าที่ออกกฎหมายและควบคุมการงานของแผ่นดิน คณะกรรมการราษฎรผู้มีหน้าที่ในทางบริหารก็มาแต่สภานี้ นโยบายใด ๆ ของราชการก็อยู่ในความควบคุมของสภานี้ กรรมการราษฎรทั้งคณะจักต้องลาออกจากหน้าที่ในเมื่อสภาสิ้นความไว้วางใจ ดั่งปรากฏอยู่ในมาตรา ๔๐, ๔๐
หมวด ๔ ว่าด้วยคณะกรรมการราษฎรซึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน แต่คณะกรรมการราษฎรเหล่านั้น ถ้าไม่ได้รับความไว้วางใจของสภาแล้ว จักต้องออกจากหน้าที่หมด เพราะฉะนั้น ผู้ที่จะกล้าเข้ารับตำแหน่ง ก็คือ ผู้ที่สภาเห็นชอบด้วยเท่านั้นเอง ดั่งบทบัญญัติในมาตรา ๕๐ และ ๕๑ ข้าพเจ้าขอกล่าวถึงมาตรา ๕๒ เป็นพิเศษ เพราะมีข้อความที่อาจสะกิดใจ คือ การออกกฎหมายในเมื่อสภามิได้ประชุมกัน ความข้อนี้จำเป็นต้องมี ทุกบ้านทุกเมืองเขาก็มี เพราะเหตุว่า ราชการดำเนิรอยู่ทุก ๆ วัน แต่สภาหาได้มีการประชุมทุก ๆ วันไม่ ในระวางที่สภามิได้ประชุม ถ้าหากจำเป็นจะต้องออกฎหมาย ก็ต้องมีวิธีที่จะออกได้ มิฉะนั้น อาจเป็นการเสียหายแก่การงานของแผ่นดิน แต่ว่าเมื่ออกไปแล้ว ถึงเวลาที่สภาประชุมกัน สภามีอำนาจบริบูรณ์ที่จะตัดสินว่า กฎหมายเหล่านั้นให้คงเป็นกฎหมายต่อไปหรือให้เลิกเสีย ความในมาตรานี้กำหนดไว้ว่า พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้ดั่งเช่นพระราชบัญญัติก็ได้
ในหมวดสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม ในหมวดคณะกรรมการราษฎรก็ตาม มีข้อความอยู่หลายมาตราที่กำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงปฏิบัติการต่าง ๆ เหล่านั้น หมายความว่า ทรงปฏิบัติด้วยคำแนะนำของคณะกรรมการราษฎร กำหนดในข้อนี้มีอยู่ในมาตรา ๕๗ ซึ่งบัญญัติว่า บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใด ๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน กรรมการราษฎรจะต้องลงนามรับพระบรมราชโองการทุกเรื่องทุกรายไป
ในหลักการปกครองราชาธิปไตยอำนาจจำกัดนั้น พระมหากษัตริย์ไม่ต้องทรงรับผิดในกิจการใด ๆ เพราะฉะนั้น กรรมการราษฎรจึ่งต้องลงชื่อรับพระบรมราชโองการ แปลว่า เป็นผู้รับผิดชอบ
หมวด ๕ ว่าด้วยเรื่องอำนาจตุลาการในการพิพากษาอรรถคดี
หมวด ๖ ว่าด้วยข้อความที่ต่างลักษณะกับในหมวดอื่น ๆ ความสำคัญของหมวดนี้มีอยู่ ๒ มาตรา คือ มาตรา ๖๒, ๖๓ มาตรา ๖๒ บัญญัติว่า สิทธิในการตีความแห่งรัฐธรรมนูญนี้อยู่แก่สภาเป็นการเด็ดขาด ทั้งนี้ เพราะเหตุว่า ธรรมนูญการปกครองนั้นหาเหมือนกฎหมายอื่น ๆ ไม่ ต่างประเทศหลายประเทศเขาให้อำนาจนี้แก่สภาเหมือนกัน มาตรา ๖๓ กำหนดวิธีการที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่สำคัญใหญ่ยิ่งกว่ากฎหมายทั้งหลาย เพราะฉะนั้น จึ่งไม่ควรที่จะแก้ไขได้ง่าย ๆ ดั่งเช่นกฎหมายธรรมดา
หมวด ๗ เป็นบทฉะเพาะกาล ในพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราว กำหนดเวลาไว้เป็น ๓ สมัย คือ สมัย ๑ สมัย ๒ สมัย ๓ บทฉะเพาะกาลนี้เป็นบทบัญญัติฉะเพาะระวางเวลาที่ก่อนถึงสมัยที่ ๓ อันเป็นสมัยสุดท้าย ความสำคัญของหมวดนี้มีอยู่ในมาตรา ๖๕ มาตรา ๖๕ บัญญัติลักษณะแห่งการก่อตั้งสภาขึ้นให้มีสมาชิกประเภทที่ ๑ ราษฎรเลือกตั้งขึ้น สมาชิกประเภทที่ ๒ พระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้น ที่มีสมาชิก ๒ ประเภทนี้ก็เพราะเหตุว่า เราพึ่งมีรัฐธรรมนูญขึ้น ความคุ้นเคยในการปฏิบัติการตามรัฐธรรมนูญยังไม่แพร่หลายทั่วถึง ฉะนั้น จึ่งให้มีสมาชิกประเภทซึ่งเห็นว่าเป็นผู้ที่คุ้นเคยการงานแล้วช่วยพยุงกิจการทำร่วมมือกันไปกับสมาชิกประเภทที่ ๑ ที่ราษฎรเลือกตั้งมา
การทำเช่นนี้ ถ้าแม้เราอ่านรัฐธรรมนูญที่มีใหม่แล้ว เขามีอย่างนี้เสมอ เมื่อต่อไปสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งทำงานไปได้เองแล้ว ก็จักดำเนินการต่อไป
ในที่สุด ข้าพเจ้าขอกล่าวเพิ่มเติมว่า มีคำอยู่คำหนึ่งในร่างที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงทัก คือ คำว่า คณะกรรมการราษฎร กับ กรรมการราษฎร ทรงรับสั่งว่า คำไม่เพราะและไม่ค่อยจะถูกเรื่องตามแบบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ และทรงติเช่นนี้ จึงขอนำเสนอให้ทราบด้วย