ฉศก รัตนโกสินทร์ศก ๒๓ ในรัชกาลแห่งสมเด็จพระบรมไปยกาธิราช พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ตั้งแต่นั้นมาจนบัดนี้นับได้ ๑๐๓ ปี ยังหาได้ตรวจชำระพระราชกำหนดบทพระอัยการให้เรียบร้อยไม่ ก็เปนธรรมดาอยู่เองที่พระราชกำหนดบทพระอัยการอันพ้นความต้องการในสมัยนี้แลที่ขัดขวางกันเองจะมีอยู่เปนอันมาก ทรงพระราชดำริห์เห็นว่า ถึงเวลาสมควรที่จะต้องตรวจชำระพระราชกำหนดกฎหมายอยู่ด้วยเหตุนี้แล้วประการหนึ่ง
อีกประการหนึ่ง ในระหว่างตั้งแต่จุลศักราช ๑๒๑๗ ปีเถาะ สัปตศก รัตนโกสินทร์ศก ๗๔ มา กรุงสยามได้ทำหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีกับนานาประเทศ แลหนังสือสัญญาทั้งปวงนั้นได้ทำตามแบบหนังสือสัญญาที่ฝรั่งได้ทำกับประเทศทางตวันออก คือ ประเทศเตอรกี ประเทศจีน แลประเทศยี่ปุ่น เปนต้น มีข้อความอย่างเดียวกันที่ยอมให้กงสุลมีอำนาจตั้งศาลพิจารณาแลพิพากษาคดีตามกฎหมายของเขา ในเมื่อคนในบังคับของชาตินั้น ๆ ที่เข้ามาอยู่ในประเทศทางตวันออกเปนความกันขึ้นเองหรือเปนจำเลยของคนในบังคับของบ้านเมือง ลักษณการอย่างนี้ แม้จะมีประโยชน์ที่บันเทาความรับผิดชอบแห่งเจ้าของประเทศได้อยู่บ้างในสมัยเมื่อแรกทำหนังสือสัญญาเวลายังมีชาวต่างประเทศพึ่งเข้ามาค้าขาย แต่ต่อมาเมื่อการค้าขายคบหากับนานาประเทศเจริญแพร่หลาย มีชาวต่างประเทศมาตั้งประกอบการค้าขายในพระราชอาณาจักรมากขึ้น ความลำบากในเรื่องคดีที่เกี่ยวข้องกับคนในบังคับต่างประเทศก็ยิ่งปรากฎเกิดมีทวีมากขึ้นทุกที เพราะเหตุที่คนทั้งหลายอันประกอบการสมาคมค้าขายอยู่ในประเทศบ้านเมืองอันเดียวกันต้องอยู่ในอำนาจศาลแลในอำนาจกฎหมายต่าง ๆ กันตามชาติของบุคคล กระทำให้เปนความลำบากขัดข้อง ทั้งในการปกครองบ้านเมือง แลกีดกันประโยชน์ของคนทั้งหลายตลอดจนชนชาติต่างประเทศนั้น ๆ เองอยู่เปนอันมาก ความลำบากด้วยเรื่องอำนาจศาลกงสุลเช่นว่ามานี้ย่อมมีทุกประเทศที่ได้ทำสัญญาโดยแบบอย่างอันเดียวกัน แลต่างมีความประสงค์อย่างเดียวกันที่จะหาอุบายเลิกล้างวิธีศาลกงสุลต่างประเทศ ให้คนทั้งหลายไม่ว่าชาติใด ๆ บรรดาอยู่ในประเทศนั้น ๆ ได้รับประโยชน์อยู่ในอำนาจกฎหมายแลอำนาจศาลสำหรับบ้านเมืองแต่อย่างเดียวทั่วกัน ประเทศยี่ปุ่นได้เริ่มริคิดอ่านจัดการเรื่องนี้ก่อนประเทศอื่นโดยวิธีเลือกหาเนติบัณฑิตย์ต่างประเทศที่ชำนาญระเบียบบทกฎหมายฝรั่งมารับราชการเปนที่ปฤกษาทำการพร้อมด้วยข้าราชการยี่ปุ่น ช่วยกันตรวจชำระกฎหมายของประเทศยี่ปุ่นจัดเข้าระเบียบเรียงเรียงให้เปนแบบแผนวิธีทำนองเดียวกับกฎหมายที่ใช้อยู่ในประเทศฝรั่งโดยมาก ทั้งจัดการศาลยุติธรรมให้เปนไปตามสมควร
