งานแปล:ระบอบจักรพรรดิภายใต้รัฐธรรมนูญในญี่ปุ่น/บทที่ 4

by เออร์เนสต์ วิลสัน เคลเมนต์

4. คณะรัฐมนตรี

มีเรื่องน่าสนใจให้สังเกต คือ คณะรัฐมนตรีนั้นไม่มีสถานะอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญ มีแต่ "รัฐมนตรี" ที่ได้รับการเอ่ยถึง และก็เป็นที่รับรู้อยู่เพียงเท่านั้น แม้ในเรื่องอำนาจหน้าทางราชการก็ตาม แต่คณะรัฐมนตรี ในฐานะที่เป็นคณะบุคคลนั้น ไม่เป็นที่รับรู้อย่างเป็นทางการ แน่ล่ะ จะเหมารวมก็ได้ว่า บรรดารัฐมนตรีทั้งหลาย ซึ่งมีผู้หนึ่งเรียกว่า "นายกรัฐมนตรี" นั้น ย่อมรวมกันเป็นองค์การอันเรียกว่า "สภารัฐมนตรี" หรือ "คณะรัฐมนตรี" ดังนั้น ในทางอ้อมแล้ว คณะรัฐมนตรีจึงย่อมเป็นที่รับรู้และต้องรับได้การพิจารณาในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญ^[1] รัฐมนตรีนั้นมีดังต่อไปนี้ คือ ประธานรัฐมนตรี รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ รัฐมนตรีกระทรวงกิจการภายใน รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีกระทรวงสงคราม รัฐมนตรีกระทรวงทหารเรือ รัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม รัฐมนตรีกระทรวงการศึกษา รัฐมนตรีกระทรวงเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม รัฐมนตรีกระทรวงคมนาคม และรัฐมนตรีกระทรวงวัง แต่รัฐมนตรีที่เอ่ยถึงสุดท้ายนี้มิใช่สมาชิกคณะรัฐมนตรี ซึ่งเมื่อรวมกันทั้งหมดแล้ว มีทั้ง 10 คน[ที่เหลือ]ดังว่ามานั้น

เพื่อชี้แจงให้เห็นถึงสิ่งที่ตามมา เราได้ทำตาราง (ดูหน้าถัดไป) คณะรัฐมนตรีในช่วง 25 ปีที่ผ่านมาหรือราว ๆ นั้น อย่างไรก็ดี ควรอธิบายไว้ว่า ปริมาณระยะเวลาอันแม่นยำทุกประการนั้นไม่อาจระบุให้ได้ ได้แต่ประมาณเอาไว้ เพราะในทางทฤษฎีแล้ว คณะรัฐมนตรีแต่ละชุดจะอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าผู้สืบทอดจะเข้ารับตำแหน่ง แต่ในทางปฏิบัติ จะพ้นจากตำแหน่งทันทีที่ลาออก ถึงกระนั้น ช่องว่างระหว่างเวลามักเป็นเพียงไม่กี่วัน และที่ยาวที่สุดก็เป็นแต่เดือนเดียว

ตารางคณะรัฐมนตรีแสดงให้เห็นว่า ใน 8 ชุดแรก (ยกเว้นคณะรัฐมนตรีโอกูมะ–อิตางากิ ซึ่งมีอายุเพียงไม่กี่เดือน) รัฐบุรุษอาวุโส 3 คน (ยามางาตะ, มัตสึกาตะ, และอิโต) ผลัดกันเป็นนายก และอยู่ในอำนาจ (พร้อมกับรัฐบุรุษอาวุโสคนอื่น เช่น อิโนอูเอะ และโอยามะ บางทีก็เข้าร่วมคณะรัฐมนตรีกับรัฐบุรุษเหล่านั้น) ราว 12 ปี จากนั้น คัตสึระ (ผู้รองจากยามางาตะ) และไซอนจิ (ผู้รองจากอิโต) ก็ผลัดกันครองอำนาจไปอีกเป็นเวลาราว 12 ปี

ตารางคณะรัฐมนตรียังแสดงให้เห็นว่า คณะรัฐมนตรี 14 ชุดที่ดำรงตำแหน่งในช่วง 24+¹⁄₃ ปี (ธันวาคม 1889 – มีนาคม 1914) นั้น มีระยะเวลาเฉลี่ยอยู่ที่เกือบ 21 เดือน คณะรัฐมนตรี 8 ชุดแรก ซึ่งกินเวลา 11 ปีครึ่งนั้น มีเวลาเฉลี่ยอยู่ที่ 17 เดือนเศษ ส่วนคณะรัฐมนตรี 6 ชุดหลัง ซึ่งกินเวลาเกือบ 13 ปี มีเวลาเฉลี่ยอยู่ที่ราว 26 เดือน มีเรื่องน่าสนใจให้สังเกต คือ วาระ 2 วาระที่ยาวนานกว่าปรกตินั้น เป็นของคณะรัฐมนตรีอิโต ชุดแรก และคณะรัฐมนตรีคัตสึระ ชุดแรก ซึ่งกินเวลาช่วงสงครามกับจีน (1894 และ 1895) และสงครามรัสเซีย–ญี่ปุ่น (1904 และ 1905) ตามลำดับ อันเป็นช่วงที่ฝังกลบการชิงดีทางการเมืองกันไว้ชั่วคราว ยิ่งกว่านั้น คัตสึระยังครองสถิติ 2 รายการ คือ คณะรัฐมนตรีที่อยู่ยาวนานที่สุด และสั้นที่สุด

ตารางคณะรัฐมนตรี

นายก

วาระดำรงตำแหน่ง

จำนวนปี

จำนวนเดือน

ยามางาตะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ธ.ค.

1889

–

เม.ย.

1891

1

5

มัตสึกาตะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

พ.ย.

1801

–

ก.ค.

1891

1

3

อิโต . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ส.ค.

1892

–

ก.ค.

1896

4

1

มัตสึกาตะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ก.ย.

1896

–

ธ.ค.

1897

1

4

อิโต . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ม.ค.

1898

–

มิ.ย.

1808

0

6

โอกูมะ–อิตางากิ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

มิ.ย.

1898

–

ต.ค.

1898

0

4

ยามางาตะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

พ.ย.

1898

–

ก.ย.

1900

1

11

อิโต . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ต.ค.

1900

–

พ.ค.

1901

0

8

คัตสึระ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

มิ.ย.

1901

–

ม.ค.

1906

4

7

ไซอนจิ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ม.ค.

1906

–

ก.ค.

1908

2

6

คัตสึระ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ก.ค.

1908

–

ส.ค.

1911

3

2

ไซอนจิ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ก.ย.

1911

–

ธ.ค.

1912

1

4

คัตสึระ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ธ.ค.

1912

–

ก.พ.

1913

0

2

ยามาโมโตะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ก.พ.

1913

–

มี.ค.

1914

1

1

โอกูมะ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

เม.ย.

1914

–

ดังในอังกฤษ สมาชิกคนใด ๆ ของคณะรัฐมนตรีอาจเป็นสมาชิกสภาทั้งสองสภาใดก็ได้ไปพร้อมกัน และรัฐมนตรีผู้ที่มิอาจเป็นสมาชิก[สภา]ก็ยังมีสิทธิเข้าร่วมประชุม (ในที่พิเศษ) และกล่าวในสภาทั้งสองสภาใดก็ได้ รัฐมนตรีเหล่านี้ยังเข้าถึงห้องกรรมาธิการได้โดยเสรี

คณะรัฐมนตรีนั้น จะเรียกว่า องค์กรบริหารของจักรพรรดิ ก็ได้ อิโตกล่าวว่า

"รัฐมนตรีได้รับการกำหนดให้มีหน้าที่ถวายคำแนะนำต่อจักรพรรดิ เขาเหล่านี้จะทำหน้าที่เสมือนสื่อกลางสำหรับถ่ายทอดพระบรมราชโองการ และจะบริหารกิจการด้านปกครอง"^[2]

อูเอฮาระกล่าวว่า คณะรัฐมนตรี "เป็นช่องทางและสื่อกลางสำหรับการที่องค์อธิปัตย์จะทรงใช้อำนาจของพระองค์"^[3]

คำถามสำคัญเกี่ยวกับคณะรัฐมนตรีมีอยู่ในเรื่องความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรี น่าเสียดายที่ตัวบทรัฐธรรมนูญนั้นไม่ชัดเจน (บางทีอาจจงใจ?) ตัวบทว่า

"ให้รัฐมนตรีแต่ละคนถวายคำแนะนำต่อจักรพรรดิ และรับผิดชอบในคำแนะนำนั้น"^[4]

แต่อิโตกล่าวอย่างชัดแจ้งกว่าไว้ใน อรรถกถาฯ ของเขา โดยใช้ถ้อยคำดังต่อไปนี้

"ที่อำนาจวินิจฉัยเกี่ยวกับความรับผิดชอบของรัฐมนตรีถูกกันออกจากสภานิติบัญญัตินั้น เป็นเพียงผลสืบเนื่องในทางกฎหมายจากการที่รัฐธรรมนูญได้ถือรวมเอาการแต่งตั้งและถอดถอนบุคคลเหล่านั้น [รัฐมนตรี] ให้เป็นอำนาจอธิปไตยของจักรพรรดิ

"รัฐมนตรีมีความรับผิดชอบโดยตรงต่อจักรพรรดิ และโดยทางอ้อมต่อประชาชน

"เป็นองค์อธิปัตย์นั้นเอง หาใช่ประชาชน ที่สามารถวินิจฉัยเกี่ยวกับความรับผิดชอบของรัฐมนตรี"^[5]

ว่ากันตามจริง เป็นที่รับรู้และยอมรับกันมาจนถึงเมื่อสักเร็ว ๆ นี้เองว่า คณะรัฐมนตรีมีความรับผิดชอบต่อจักรพรรดิเท่านั้นทั้งในทางทฤษฎีและในทางปฏิบัติ ซึ่งไม่มีอะไรให้สงสัยได้เลย และถึงอย่างนั้น อิโตเองก็ยังสร้างพันธมิตรอย่างไม่เป็นทางการกับพรรคเสรีนิยม ซึ่งกระทำมานานตั้งแต่ปี 1895 ด้วยซ้ำ และมัตสึกาตะ ซึ่งเอาเยี่ยงอย่างเขา ก็ได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคก้าวหน้าในทำนองเดียวกัน

ปี 1898 ได้บังเกิดความพยายามจัดตั้ง "คณะรัฐมนตรีแบบมีพรรคการเมือง" ภายใต้การนำของโอกูมะและอิตางากิ แต่คณะนั้นก็ดำรงอยู่เพียงสั้น ๆ ในเวลาต่อมา แม้แต่ยามางาตะจอมอนุรักษนิยมก็ยังปฏิบัติตามแผนในความตกลงฉันมิตรกับพรรค (เสรีนิยม) ที่มีอำนาจเหนือพรรคอื่น ๆ ในสภาล่าง ในช่วงปี 1900–1901 คณะรัฐมนตรีของอิโตกลายเป็นความพยายามที่ล้มเหลวอีกครั้งหนึ่งในการจะก่อตั้ง "คณะรัฐมนตรีแบบมีพรรคการเมือง" ภายใต้แรงหนุนจากพรรค (เซยูไก) ที่จัดตั้งขึ้นใหม่ของอิโต ภายหลัง ไซอนจิกับยามาโมโตะได้เพียรพยายามกันหนักขึ้นที่จะดำเนินการปกครองในเรื่องที่เกี่ยวโยงอย่างใกล้ชิดกับพรรค (เซยูไก) ซึ่งครองอำนาจเหนือผู้ใดอยู่ในสภาล่าง และประสบผลสำเร็จยิ่งขึ้นในเรื่องดังกล่าว ในที่สุด ณ วันคริสต์มาส ปี 1914 โอกูมะก็ยุบสภาผู้แทนราษฎร และเรียกให้จัดการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งเป็นผลให้เขาได้รับเสียงข้างมากขนาดใหญ่มาหนุนคณะรัฐมนตรีของเขา อันเป็นคณะรัฐมนตรีที่อิงตัวบุคคลและมีพรรคการเมืองในเวลาเดียวกัน ส่วน "คณะรัฐมนตรีแบบไร้พรรค" ตามรูปแบบเดิมนั้นเป็นไปไม่ได้เสียแล้ว ความคิดเห็นสาธารณะเรียกร้องให้มี "คณะรัฐมนตรีแบบมีพรรค" และนี่เป็นผลลัพธ์อีกประการหนึ่งในช่วง 25 ปีแรกของลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม

---

1. ประกาศดังต่อไปนี้ (ออกในปี 1889) อธิบายอยู่ในตัวแล้ว
   "ประกาศพระบรมราชโองการ ที่ 135
   กิจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี

   ข้อ 1 คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยรัฐมนตรีทั้งหลาย

   ข้อ 2 ประธานรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐมนตรี ทูลรายงานกิจการแผ่นดินต่อองค์อธิปัตย์ และมีอำนาจควบคุมโดยทั่วไปเหนือฝ่ายต่าง ๆ ในการปกครอง ตามพระราชบัญชา

   ข้อ 3 ประธานรัฐมนตรีสามารถบัญชาฝ่ายใด ๆ ในการปกครอง หรือระงับคำประกาศของฝ่ายดังกล่าวระหว่างรอองค์อธิปัตย์ตัดสินพระทัยในเรื่องนั้นได้ ถ้าโอกาสดูจะสำคัญเพียงพอถึงขนาดต้องปฏิบัติการเช่นนั้น

   ข้อ 4 กฎหมายทั้งหลายก็ดี และพระราชกำหนดทั้งปวงก็ดี บรรดาที่กระทบต่อการปกครองโดยรวม ให้ประธานรัฐมนตรี กับทั้งรัฐมนตรีแห่งกระทรวงอันเป็นที่มาโดยตรงของพระราชกำหนดกฎหมายเหล่านั้น ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ส่วนพระราชกำหนดทั้งปวงที่กระทบต่อกระทรวงพิเศษเพียงแห่งเดียว ให้ประธานรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเพียงผู้เดียว

   ข้อ 5 เรื่องดังต่อไปนี้ ให้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อปรึกษาหารือ

   (1) ร่างกฎหมาย งบประมาณ และบัญชีที่ชำระสะสางแล้ว

   (2) สนธิสัญญากับต่างประเทศ และบรรดาปัญหาสำคัญระดับชาติ

   (3) ข้อกำหนดอันเกี่ยวกับการปกครอง หรือเกี่ยวกับการบังคับตามกฎและกฎหมาย

   (4) ข้อพิพาทอันเกี่ยวโยงกับอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีประจำกระทรวงที่เกี่ยวข้อง

   (5) ฎีกาจากประชาชนซึ่งพระมหากษัตริย์พระราชทานลงมา หรือซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งจักรวรรดิเสนอมา

   (6) รายจ่ายที่อยู่นอกเหนืองบประมาณสามัญ

   (7) การตั้งพนักงานโชกูนิง และผู้ปกครองและผู้ว่าการส่วนท้องถิ่น ตลอดทั้งการเลื่อนและถอดบุคคลเหล่านั้น

   นอกจากข้างต้นแล้ว เรื่องสำคัญเรื่องใดที่เกี่ยวโยงกับหน้าที่ของรัฐมนตรีประจำกระทรวง และเกี่ยวข้องถึงฝ่ายชั้นสูงในการปกครอง ก็ให้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อปรึกษาหารือด้วย

   ข้อ 6 รัฐมนตรีทุกคนที่ประจำกระทรวงสามารถเสนอเรื่องใด ๆ ก็ตามที่มีผลต่อกิจหน้าที่ของตนผ่านประธานรัฐมนตรีมาเพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา

   ข้อ 7 ให้รัฐมนตรีกระทรวงสงครามและกระทรวงทหารเรือรายงานตรงต่อประธานรัฐมนตรี เว้นแต่ในกิจการทหารหรือทหารเรืออันสำคัญยิ่งยวด ซึ่งเสนาธิการได้ทูลรายงานโดยตรงต่อองค์อธิปัตย์ และองค์อธิปัตย์อาจทรงเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา

   ข้อ 8 หากประธานรัฐมนตรีมีเหตุขัดข้องทำให้มิอาจปฏิบัติกิจหน้าที่ของตนได้ กิจหน้าที่เหล่านั้นอาจถ่ายโอนเป็นการชั่วคราวไปยังรัฐมนตรีคนอื่น นอกเหนือจากหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้นั้นอยู่แล้ว

   ข้อ 9 หากรัฐมนตรีคนใดมีเหตุขัดข้องทำให้มิอาจปฏิบัติกิจหน้าที่ของตนได้ กิจหน้าที่เหล่านั้นอาจถ่ายโอนเป็นการชั่วคราวไปยังรัฐมนตรีคนอื่น นอกเหนือจากหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้นั้นอยู่แล้ว หรืออาจมีการตั้งมนตรีคนอื่นมาปฏิบัติกิจหน้าที่เหล่านั้น

   ข้อ 10 นอกเหนือไปจากรัฐมนตรีทั้งหลายแล้ว อาจมีการแต่งตั้งมนตรีขึ้นเป็นพิเศษให้เข้าร่วมคณะรัฐมนตรี"

2. เรื่องเดิม, หน้า 93.
3. เรื่องเดิม, หน้า 140.
4. มาตรา 55
5. หน้าเดิม.