เทศาภิบาล (2498)/ภาค 1/ตอน 1
นิทานเรื่องนี้อยู่ข้างจะยาว จึงแบ่งเป็น ๒ ภาค ภาคต้นว่าด้วยเหตุที่จัดการปกครองหัวเมืองอย่างเทศาภิบาล ภาคที่ ๒ ว่าด้วยกระบวนจัดการปกครองหัวเมืองเป็นอย่างเทศาภิบาล อันตัวข้าพเจ้าได้เกี่ยวข้องมามาก
ข้าพเจ้าเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๕ เหตุที่ข้าพเจ้าได้เป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยมีเรื่องชอบกล ควรเล่าเข้าในโบราณคดีได้ เพราะเวลาก็ล่วงมาถึง ๕๐ ปีแล้ว
อันตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยนั้น แต่ก่อนมาเป็นอัครมหาเสนาบดีที่สมุหนายก หัวหน้าราชการฝ่ายพลเรือน และบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งปวง คู่กับเสนาบดีกระทรวงกลาโหม อันเป็นสมุหพระกลาโหม หัวหน้าข้าราชการฝ่ายทหาร และได้บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ทั้งปวงเช่นเดียวกัน ผู้ที่เป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยมาแต่ก่อนล้วนเคยรับราชการพลเรือนมาช้านานจนได้เป็นเสนาบดีชั้นจตุสดมภ์เมืองวังคลังนาตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่งก่อน แล้วจึงได้เลื่อนขึ้นเป็นอัครมหาเสนาบดีเมื่อสูงอายุ ยกตัวอย่างดังเช่น เจ้าพระยารัตนบดินทร์ซึ่งเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยอยู่ก่อนตัวข้าพเจ้า ท่านเคยเป็นพระยาราชวรานุกูล ปลัดทูลฉลองกระทรวงมหาดไทยแต่รัชกาลที่ ๔ จนถึงรัชกาลที่ ๕ ได้เป็นเจ้าพระยาพลเทพ เสนาบดีกระทรวงเกษตราธิการ แล้วจึงได้เป็นที่สมุหนายก เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย แต่ส่วนตัวข้าพเจ้าเอง ตั้งแต่ออกจากโรงเรียนเข้ารับราชการ ก็เป็นทหารอยู่ในกรมทหารมหาดเล็ก ได้เคยเป็นตั้งแต่นักเรียนนายร้อย แล้วเลื่อนยศขึ้นไปโดยลำดับจนถึงเป็นนายพันโทราชองครักษ์บังคับการกรมทหารมหาดเล็กอยู่หลายปี ไม่เคยเป็นนายพันเอก เพราะในสมัยนั้น นายพันเอกทหารมหาดเล็กมีแต่พระเจ้าอยู่หัวพระองค์เดียว คนอื่นเป็นไม่ได้
เหตุที่ข้าพเจ้าจะเริ่มรับราชการฝ่ายพลเรือนเกิดแต่เมื่อข้าพเจ้าเป็นผู้บังคับการทหารมหาดเล็ก ทูลขอพระตำหนักเดิมที่สวนกุหลาบตั้งโรงเรียนฝึกหัดลูกผู้ดีที่เป็นนักเรียนนายร้อยทหารมหาดเล็ก ตั้ง "โรงเรียนพระตำหนักสวนกุหลาบ" เมื่อ พ.ศ. ๒๔๒๕ ครั้นโรงเรียนเจริญขึ้น มีเจ้านายและลูกผู้ดีสมัครเป็นนักเรียนมากเกินอัตรานักเรียนนายร้อย จะต้องจำกัดจำนวนนักเรียนรับฝึกสอนถึงผู้ที่จะไม่เป็นทหารด้วย ข้าพเจ้ากราบทูลถามพระเจ้าอยู่หัว โปรดให้จัดเป็นโรงเรียนสำหรับลูกผู้ดีทั่วไปไม่เฉพาะแต่ที่จะเป็นนักเรียนนายร้อยทหารมหาดเล็ก ตรัสว่า ลูกผู้ดีที่เรียนสำเร็จแล้ว ถึงไม่เป็นทหาร ก็คงไปรับราชการอย่างอื่นให้เป็นประโยชน์เหมือนกัน จึงขยายการฝึกสอนในโรงเรียนพระตำหนักสวนกุหลาบให้มีทั้งชั้นประถมที่เป็นวิชาวิสามัญ เวลานั้นเรียกว่า "ประโยค ๑" และชั้นมัธยม เรียกว่า "ประโยค ๒" สำหรับไปรับราชการ ขอกล่าวแทรกตรงนี้สักหน่อยว่า นักเรียนสำเร็จประโยค ๒ ในโรงเรียนพระตำหนักสวนกุหลาบครั้งนั้น ต่อมาถึงรัชกาลหลัง ที่ได้เลื่อนยศในราชสกุลถึงเป็นกรมก็มี ที่เป็นขุนนางได้เป็นถึงเจ้าพระยาเสนาบดีก็มีหลายคน ที่ได้เป็นขุนนางชั้นรองลงมานั้นแม้แต่ในรัชกาลที่ ๕ ก็มีมาก
ปีหนึ่ง ในเวลาเมื่อโรงเรียนพระตำหนักสวนกุหลาบกำลังเจริญ พระเจ้าอยู่หัวเสด็จไปพระราชทานรางวัลนักเรียน แล้วทรงพระราชดำเนินเที่ยวทอดพระเนตรทั่วบริเวณโรงเรียน โปรดการที่จัดในโรงเรียนนั้นมาก ต่อมาไม่ช้าวันหนึ่ง ตรัสแก่ข้าพเจ้าว่า การศึกษาจะเป็นการสำคัญของบ้านเมืองในภายหน้า ข้าพเจ้าจัดโรงเรียนพระตำหนักสวนกุหลาบได้สำเร็จก็ดีแล้ว ให้ข้าพเจ้าคิดตั้งโรงเรียนให้มีแพร่หลายต่อออกไปจนถึงฝึกสอนราษฎรให้เป็นประโยชน์แก่บ้านเมืองด้วย ข้าพเจ้าจึงมีหน้าที่จัดโรงเรียนอันเป็นการฝ่ายพลเรือนเพิ่มขึ้นแต่ในเวลาเมื่อยังเป็นผู้บังคับการกรมทหารมหาดเล็ก
ครั้นถึง พ.ศ. ๒๔๓๐ เมื่อโปรดให้รวมการบังคับบัญชาทหารบกทหารเรือตั้งเป็น "กรมยุทธนาธิการ" ทรงพระกรุณาโปรดฯ ให้ข้าพเจ้าเลื่อนยศทหารขึ้นเป็นนายพลตรี และเป็นตำแหน่งผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบกในกรมยุทธนาธิการ ข้าพเจ้าจะต้องย้ายขาดไปจากกรมทหารมหาดเล็ก จึงโปรดให้รวมงานที่จัดโรงเรียนตั้งเป็นกรมอิสระเรียกว่า "กรมศึกษาธิการ" ตั้งสำนักงานที่ตึกแถวต่อประตูพิมานชัยศรีทางข้างตะวันออก และโปรดให้ข้าพเจ้าเป็นตำแหน่งอธิบดีกรมศึกษาธิการ ตอนนี้ ข้าพเจ้าจึงมีตำแหน่งรับราชการทั้งฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนด้วยกันอยู่ ๒ ปี ครั้นถึง พ.ศ. ๒๔๓๒ โปรดให้รวมกรมธรรมการ และกรมสังฆการี กับทั้งกรมพยาบาล และกรมพิพิธภัณฑสถาน ซึ่งเป็นกรมอิสระอยู่ก่อน เข้ากับกรมศึกษาธิการ ยกขึ้นเป็น "กระทรวงธรรมการ" และทรงพระกรุณาโปรดให้ข้าพเจ้าย้ายขาดจากตำแหน่งผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบกในกรมยุทธนาธิการมาเป็นอธิบดีกระทรวงธรรมการแต่ตำแหน่งเดียวเมื่อต้น พ.ศ. ๒๔๓๓ ข้าพเจ้าจึงได้รับราชการแต่ฝ่ายพลเรือนทางเดียวแต่นั้นมา
เหตุที่พระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดให้ข้าพเจ้าย้ายขาดจากราชการทหารมาเป็นอธิบดีกระทรวงธรรมการรับราชการพลเรือนแต่ฝ่ายเดียวนั้น เนื่องด้วยการเมือง เพราะจะทรงจัดคณะเสนาบดีเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างใหม่ตามที่ทรงพระราชปรารภมาแต่ก่อนว่า ถึงเวลาที่เมืองไทยจำจะต้องเร่งรัดจัดการปกครองบ้านเมืองให้เรียบร้อยทั่วพระราชอาณาเขต จะรั้งรอต่อไปไม่ได้ แต่คณะเสนาบดีเจ้ากระทรวงซึ่งบัญชาการตามแบบเก่ามีแต่ ๖ คน น้อยตัวนัก ทั้งหน้าที่เสนาบดีซึ่งจัดเป็นอัครมหาเสนาบดี ๒ คน เป็นจตุสดมภ์ ๔ คน ก็พ้นสมัย ไม่เหมาะกับการงานในปัจจุบันเสียแล้ว ทรงพระราชปรารภจะแก้ไขคณะเสนาบดีให้มีเจ้ากระทรวงพอทำการเสียก่อน เมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๐ โปรดให้สมเด็จกรมพระยาเทววงศ์วโรปการ แต่ยังเป็นกรมหลวง เสด็จไปช่วยงานฉลองรัชกาลสมเด็จพระบรมราชินีวิคตอเรียครบ ๕๐ ปี ณ ประเทศอังกฤษแทนพระองค์ ตรัสสั่งไปให้พิจารณาแบบคณะเสนาบดีในยุโรปว่า เขาเอาอะไรเป็นหลักกำหนดตำแหน่งเสนาบดี สมเด็จกรมพระยาเทววงศ์ฯ เสด็จกลับมาทูลรายงาน จึงทรงกำหนดคณะเสนาบดีที่จะจัดใหม่ให้เป็น ๑๒ กระทรวง คงตำแหน่งเสนาบดีเดิมไว้ทั้ง ๖ กระทรวง กระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่นั้น คือ กระทรวงพระคลัง กระทรวงยุทธนาธิการ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงธรรมการ กระทรวงโยธาธิการ กระทรวงมุรธาธร แต่ให้เป็นเสนาบดีมีศักดิ์เสมอกันทั้ง ๑๒ กระทรวง เลิกตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีทั้ง ๒ มิให้มีต่อไปดังแต่ก่อน เมื่อกำหนดกระทรวงเสนาบดีซึ่งจะตั้งขึ้นใหม่ และทรงเลือกหาตัวผู้ซึ่งจะเป็นเสนาบดีกระทรวงนั้น ๆ แล้ว เห็นจะทรงพระวิตกเกรงว่า ถ้าประกาศตั้งเสนาบดี ๑๒ ตำแหน่งตามกำหนดใหม่ทันที จะไม่เป็นการเรียบร้อย ด้วยกรมต่าง ๆ อันจะรวมเข้าในกระทรวงเสนาบดีที่ตั้งใหม่ยังเป็นกรมอิสระอยู่โดยมาก ทั้งตัวผู้ซึ่งจะเป็นเจ้ากระทรวงใหม่ก็ยังไม่คุ้นเคยกับหน้าที่เสนาบดี จึงทรงทดลองระเบียบการที่จะจัดใหม่และฝึกหัดผู้ซึ่งจะเป็นเสนาบดีขึ้นใหม่มาแต่ พ.ศ. ๒๔๓๑ โปรดให้จัดที่ประชุมเสนาบดีขึ้นที่มุขกระสันพระที่นั่งดุสิตมหาปราสาท ให้เสนาบดีเก่ากับทั้งผู้ซึ่งจะเป็นเสนาบดีใหม่เข้าไปประชุมกัน และเสด็จลงประทับเป็นประธานในที่ประชุม ทรงปรึกษาราชการต่าง ๆ ซึ่งทรงเคยบัญชาแต่โดยลำพังพระองค์มาแต่ก่อน ดูเหมือนสัปดาห์ละครั้งหนึ่ง ถ้ามีราชการมาก ก็ประชุมติดต่อกันไปคราวละหลายคืนก็มี ตัวข้าพเจ้าซึ่งทรงเลือกจะให้เป็นเสนาบดีกระทรวงธรรมการคนแรกก็ได้เข้าไปนั่งในที่ประชุมเสนาบดีมาตั้งแต่ยังเป็นอธิบดีกรมศึกษาธิการ เพราะฉะนั้น ที่โปรดให้รวมกรมต่าง ๆ ตั้งเป็นกระทรวงธรรมการ และให้ตัวข้าพเจ้าแยกมาจากราชการทหาร ก็เพื่อจะยกกระทรวงธรรมการขึ้นเป็นกระทรวงเสนาบดีนั้นเอง ถึงกรมอื่นที่จะยกขึ้นเป็นกระทรวง ก็โปรดให้ขยายออกไปโดยลำดับเช่นเดียวกัน
เมื่อพระเจ้าอยู่หัวทรงทดลองระเบียบการที่จะจัดใหม่อยู่ถึง ๓ ปี ในระหว่างนั้น เมื่อต้น พ.ศ. ๒๔๓๔ เจ้าซาเรวิช รัชทายาทประเทศรุสเซีย (ซึ่งภายหลังได้เสวยราชสมบัติเป็นพระเจ้านิโคลัสที่ ๒) เข้ามาเฝ้า ถึงเดือนกรกฎาคมในปีนั้น พระเจ้าอยู่หัวก็โปรดให้ตัวข้าพเจ้าเป็นราชทูตพิเศษไปเยี่ยมตอบเจ้าซาเรวิชแทนพระองค์ ดังได้เล่ามาแล้วในนิทานที่ ๕ เรื่อง ของประหลาดที่เมืองชัยบุระ[1] ข้าพเจ้าไปยุโรปครั้งนั้น ได้รับพระราชทานอนุญาตให้ไปยังประเทศอียิปต์และอินเดียเมื่อขากลับ เพื่อจะได้หาความรู้ประกอบกับที่ได้ไปเห็นในยุโรปมาทำการงานให้เป็นประโยชน์ด้วย ข้าพเจ้าก็ตั้งหน้าหาความรู้เรื่องที่จะเป็นประโยชน์แก่กระทรวงธรรมการตลอดทางที่ไปครั้งนั้น ข้าพเจ้ากลับมาถึงกรุงเทพฯ เมื่อปลายเดือนมีนาคม มาถึงได้ ๗ วัน ก็ออกประกาศพระบรมราชโองการตั้งเสนาบดีเป็น ๑๒ ตำแหน่งดังได้ทรงพระราชดำริไว้ แต่ตอนท้ายประกาศมีว่า โปรดให้เปลี่ยนตัวเสนาบดีบางคน เป็นต้นแต่เจ้าพระยารัตนบดินทร์ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ซึ่งแก่ชรามากแล้ว โปรดให้ปลดออกรับพระราชทานเบี้ยบำนาญ และทรงพระกรุณาโปรดให้ตัวข้าพเจ้าเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๓๕ ต่อไป
การที่ข้าพเจ้าต้องย้ายจากกระทรวงธรรมการไปเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย พระเจ้าอยู่หัวมิได้ตรัสถามความสมัครของข้าพเจ้า หรือแม้แต่ตรัสบอกให้เตรียมตัวก่อน บางทีจะเป็นด้วยทรงสังเกตเห็นข้าพเจ้ารักกระทรวงธรรมการอยู่มาก ถ้าตรัสถาม ก็จะทูลขอตัวหรือขอให้ผ่อนผันไปต่าง ๆ จึงตรัสสั่งโดยไม่ไต่ถามทีเดียว แต่เมื่อมีพระบรมราชโองการประกาศเป็นเด็ดขาดเช่นนั้นแล้ว ข้าพเจ้าก็ต้องย้ายไปตามรับสั่งทั้งไม่ได้เตรียมตัว มีแต่เจ้าพระยาพระเสด็จฯ (ม.ร.ว. เปีย มาลากุล) เวลานั้นเป็นหลวงไพศาลศิลปศาสตร์ ซึ่งเป็นเลขานุการประจำตัว ติดไปด้วยคนเดียว แต่ต่อมาในเดือนเมษายนนั้นเอง วันหนึ่ง มีรับสั่งให้หาข้าพเจ้าเข้าไปเฝ้าในที่รโหฐาน ข้าพเจ้าได้โอกาส จึงกราบบังคมทูลปรับทุกข์ว่า ตั้งแต่ทรงพระกรุณาโปรดให้ข้าพเจ้าก่อสร้างกระทรวงธรรมการมา ใจข้าพเจ้าฝังอยู่แต่ในราชการกระทรวงนั้น นึกว่า ถ้าโปรดให้อยู่ในกระทรวงธรรมการต่อไป คงจะสามารถจัดให้ดีได้ แต่ราชการกระทรวงมหาดไทยข้าพเจ้าไม่ได้เคยเอาใจใส่ศึกษามาแต่ก่อน ทราบแต่ว่า เป็นกระทรวงใหญ่ การงานยากกว่ากระทรวงธรรมการมาก ตัวข้าพเจ้าไม่รู้ราชการกระทรวงมหาดไทย ไปบังคับบัญชาการ เกรงจะไม่ดีดังพระประสงค์ ถ้าไปพลาดพลั้งลงอย่างไร ก็จะเสียพระเกียรติยศ ซึ่งทรงเลือกสรรเอาตัวข้าพเจ้าไปว่าราชการกระทรวงมหาดไทย จึงวิตกนัก พระเจ้าอยู่หัวตรัสตอบว่า ในส่วนพระองค์ก็ทรงเชื่อแน่ว่า ข้าพเจ้าคงจะสามารถจัดกระทรวงธรรมการให้ดีได้ แต่การบ้านเมืองซึ่งสำคัญกว่านั้นยังมีอยู่ บางทีข้าพเจ้าจะยังมิได้คิดไปถึง ด้วยต่างประเทศกำลังตั้งท่าจะรุกเมืองไทยอยู่แล้ว ถ้าเราประมาทไม่จัดการปกครองบ้านเมืองเสียให้เรียบร้อย ปล่อยให้หละหลวมอย่างเช่นเป็นอยู่ช้าไป เห็นจะมีภัยแก่บ้านเมือง บางทีอาจจะถึงเสียอิสรภาพของเมืองไทยก็เป็นได้ ถ้าบ้านเมืองเสียอิสระแล้ว กระทรวงธรรมการจะดีอยู่ได้หรือ การรักษาพระราชอาณาเขตด้วยจัดการปกครองหัวเมืองให้เป็นระเบียบเรียบร้อยจึงเป็นการสำคัญกว่ามาก การนั้นตกอยู่ในหน้าที่กระทรวงมหาดไทยยิ่งกว่ากระทรวงอื่น เพราะหัวเมืองทั้งปวงขึ้นอยู่ในกระทรวงมหาดไทยโดยมาก ได้ทรงพิจารณาหาตัวผู้ซึ่งจะเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยให้จัดการได้ดังพระราชประสงค์มานานแล้ว ยังหาไม่ได้ จนทรงสังเกตเห็นว่า ความสามารถของข้าพเจ้าเหมาะแก่ตำแหน่งนั้น จึงได้โปรดให้ย้ายจากกระทรวงธรรมการไปเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ซึ่งข้าพเจ้ามีความวิตกเพราะยังไม่คุ้นเคยกับราชการกระทรวงมหาดไทยนั้นก็เป็นธรรมดา แต่พอจะทรงช่วยได้ ตัวข้าพเจ้าก็เคยนั่งอยู่ในที่ประชุมเสนาบดี คงได้สังเกตเห็นว่า พระองค์ต้องทรงเป็นภาระในราชการกระทรวงมหาดไทยยิ่งกว่ากระทรวงอื่นอยู่เสมอจนทรงค้นเคยมานานแล้ว ถ้าข้าพเจ้ามีความลำบากอย่างไร ก็ให้ทูลปรึกษาหารือเป็นส่วนตัวได้ตามใจอีกโสดหนึ่งนอกจากขอเรียนพระราชปฏิบัติตามทางราชการ จะทรงพระกรุณาโปรดช่วยแนะนำและอุดหนุนทุกอย่าง อย่าวิตกเลย เมื่อข้าพเจ้าได้ฟังพระบรมราชาธิบายและพระเจ้าอยู่หัวทรงรับเป็นครูเช่นนั้น ก็อุ่นใจ คลายความวิตก จึงกราบทูลรับว่า จะพยายามสนองพระเดชพระคุณตามพระราชประสงค์โดยเต็มกำลังและสติปัญญา ขอพระราชทานพรไว้อย่างหนึ่งแต่ว่า ถ้าทรงพระราชดำริเห็นว่า ข้าพเจ้าจะทำการไปไม่สำเร็จ ขอให้ได้กลับไปรับราชการกระทรวงธรรมการตามเดิม ก็ทรงสัญญาตามประสงค์ เรื่องที่ข้าพเจ้าจะเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยมีดังเล่ามานี้
- ↑ ดูในเรื่อง นิทานโบราณคดี ของสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ