คำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๑๓๑/๒๕๓๖

by ศาลฎีกา

คำพิพากษา

 

เรื่อง ประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ ๒๖

ตราครุฑ

ที่ ๑๑๓๑/๒๕๓๖

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

ศาลฎีกา

 

		ร้อยตำรวจเอก เฉลิม อยู่บำรุง	โจทก์
ระหว่าง
		พนักงานอัยการ สำนักงานอัยการสูงสุด	ผู้คัดค้าน

ผู้ร้องยื่นคำร้องว่า เมื่อระหว่างวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๓๑ ถึงวันที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๓๓ ผู้ร้องดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และระหว่างวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๓๓ ถึงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๓๓ ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการ เมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๔ คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ได้เข้ายึดและควบคุมอำนาจในการปกครองประเทศ ต่อมา รสช. ได้ออกประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ลงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๔ แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน (คตส.) ขึ้นคณะหนึ่ง ทำการตรวจสอบทรัพย์สินของนักการเมืองที่บริหารประเทศ ที่มีพฤติการณ์อันแสดงให้เห็นว่า มีทรัพย์สินร่ำรวยผิดปกติผิดวิสัยของผู้ประกอบอาชีพโดยสุจริต ผู้ร้องถูก คตส. ประกาศให้สาธารณชนทราบว่า มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ และได้ถูกอายัดห้ามจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สิน ต่อมา คตส. ได้พิจารณา มีคำวินิจฉัยว่า ทรัพย์สินของผู้ร้อง ทั้งที่อยู่ในนามของผู้ร้อง บุตร ภริยา และบุคคลอื่น ได้มาโดยมิชอบ หรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกติ ให้ตกเป็นของแผ่นดิน ผู้ร้องเห็นว่า การดำเนินการและคำวินิจฉัยของ คตส. ขัดต่อกฎหมาย และหลักนิติธรรม และข้อเท็จจริง กล่าวคือ ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ไม่มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย เพราะมิได้ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ การยึดทรัพย์หรือริบทรัพย์เป็นโทษอาญาสถานหนึ่ง การออกกฎหมายให้มีผลย้อนหลังเป็นโทษแก่นักการเมืองผู้ถูกกล่าวหาขัดต่อประมวลกฎหมายอาญาและรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยของ คตส. ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ไม่ตรงต่อข้อเท็จจริง ขัดต่อเหตุผล และไม่เป็นธรรม ขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของ คตส. ในกรณีของผู้ร้อง

ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ตามหลักกฎหมายปกครอง ผู้มีอำนาจสูงสุดในประเทศย่อมเป็นรัฏฐาธิปัตย์ มีอำนาจที่จะออกกฎหมายและคำสั่งเพื่อใช้บังคับในประเทศนั้นได้ เมื่อ รสช. ได้ยึดและเข้าควบคุมอำนาจปกครองประเทศ ย่อมมีอำนาจสูงสุดในประเทศในขณะนั้น เป็นรัฏฐธิปัตย์ มีอำนาจออกกฎหมายและคำสั่งเพื่อใช้บังคับได้ ผู้ร้องอ้างว่า ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้น รับฟังไม่ได้ เพราะในขณะที่ออกประกาศดังกล่าว ไม่มีรัฐธรรมนูญใช้บังคับ ส่วนที่ผู้ร้องอ้างว่า ประกาศดังกล่าวขัดต่อประมวลกฎหมายอาญา เมื่อ รสช. มีอำนาจออกกฎหมายใช้บังคับได้ แม้ประกาศดังกล่าวจะกำหนดให้มีผลย้อนหลัง อันเป็นโทษแก่ผู้ร้องและนักการเมืองอื่นก็ตาม ย่อมถือว่า เป็นกฎหมายพิเศษยกเว้นบทบัญญัติมาตรา ๒ แห่งประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งมีผลใช้บังคับตามเจตนารมณ์ของรัฏฐาธิปัตย์ ซึ่งมิเพียงแค่จะมีอำนาจออกกฎหมายยกเว้นหลักกฎหมายเดิมเท่านั้น แม้จะออกกฎหมายยกเลิกกฎหมายเดิมก็ยังมีอำนาจกระทำได้ นอกจากนั้น ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ รับรองว่า ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ และประกาศหรือคำสั่งที่เกี่ยวข้องซึ่งได้ออกก่อนวันใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นประกาศและคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย ในการวินิจฉัยเกี่ยวกับทรัพย์สินของผู้ร้อง คตส. ได้วินิจฉัยตามหลักเกณฑ์ด้วยความชอบธรรม ทั้งได้เปิดโอกาสให้ผู้ร้องชี้แจงการได้มาซึ่งทรัพย์สินเป็นเวลาพอสมควร คำวินิจฉัยของ คตส. จึงชอบด้วยเหตุผลและกฎหมายแล้ว ขอให้ยกคำร้อง

ระหว่างสืบพยาน ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลฎีกาวินิจฉัยชี้ขาดข้อกฎหมายเบื้องต้นว่า ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ไม่มีผลใช้บังคับ เพราะประกาศดังกล่าวขัดต่อการลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตร ๒ ซึ่งบัญญัติว่า บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่ผู้กระทำความผิดนั้นต้องเป็นโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย เนื่องจากประกาศดังกล่าวให้ คตส. มีอำนาจประกาศรายชื่อรัฐมนตรีและนักการเมืองที่ร่ำรวยผิดปกติ และให้อำนาจยึดทรัพย์สินของบุคคลดังกล่าวเป็นของแผ่นดิน ซึ่งมีลักษณะเป็นโทษชนิดหนึ่งในทางอาญา เป็นการริบทรัพย์ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๘ (๕) ซึ่งในขณะที่มีประกาศฉบับดังกล่าวนั้น หาได้มีบทกฎหมายบัญญัติความผิดและกำหนดโทษแก่บรรดารัฐมนตรีและนักการเมืองที่คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน (คตส.) ได้ประกาศรายชื่อไม่ เพราะฉะนั้น ผู้ร้อง ซึ่งมิได้กระทำการผิดต่อกฎหมายใด ๆ ในขณะที่มีประกาศฉบับดังกล่าวซึ่งเป็นการออกกฎหมายย้อนหลังลงโทษผู้บริสุทธิ์ ซึ่งจะกระทำมิได้ตามหลักกฎหมายอาญาดังกล่าว ซึ่งหลักการเช่นนี้ได้เป็นที่ยอมรับกันทั่วโลก รวมทั้งถือเป็นธรรมเนียมประเพณีของกฎหมายและการปกครองประเทศตลอดมา จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับได้บัญญัติยืนยันหลักการนี้ตลอดมา แม้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๓๔ ก็ได้บัญญัติแสดงไว้ในมาตรา ๒๘

ประกาศดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ ธรรมนูญการปกครองแห่งประเทศไทย และประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ อำนาจหน้าที่ของ คตส. ตลอดจนการวินิจฉัยชี้ขาด เป็นอำนาจเช่นเดียวกับอำนาจของศาลยุติธรรม จึงเป็นการตั้งศาลพิเศษขึ้นใหม่ เพื่อพิจารณาคดีใดคดีหนึ่งหรือคดีที่มีข้อหาใดข้อหาหนึ่งโดยเฉพาะ ทั้งยังเป็นการเปลี่ยนแปลงแก้ไขธรรมนูญศาลยุติธรรมและกฎหมายวิธีพิจารณาความเพื่อใช้แก่คดีใดคดีหนึ่งโดยเฉพาะ

ผู้คัดค้านยื่นคำแถลงคัดค้านว่า ประกาศ รสช. มิได้ขัดต่อประมวลกฎหมายอาญา เนื่องจาก รสช. ทำการยึดอำนาจการปกครองสำเร็จแล้ว ย่อมเป็นรัฏฐาธิปัตย์ มีอำนาจในการออกกฎหมายได้ แม้ประกาศดังกล่าวจะกำหนดให้มีผลย้อนหลังอันเป็นโทษแก่ผู้ร้องและนักการเมืองอื่นก็ตาม ย่อมถือว่า เป็นกฎหมายพิเศษยกเว้นมาตรา ๒ แห่งประมวลกฎหมายอาญา ทั้งประกาศ รสช. ดังกล่าวมิได้ขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพราะในขณะที่ออกประกาศ ไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญใช้บังคับ นอกจกนี้ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓๒ ยังรับรองว่า ประกาศ รสช. ชอบด้วยกฎหมาย ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ มิใช่กฎหมายอาญาที่ลงโทษริบทรัพย์ของผู้ร้อง การวินิจฉัยของ คตส. ว่า ผู้ร้องเป็นบุคคลร่ำรวยผิดปกตินั้น มิได้เป็นการกระทำเช่นเดียวกับศาลหรือเป็นศาลพิเศษแต่อย่างใด แต่มีลักษณะเช่นเดียวกับคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามประมวลรัษฎากร

ศาลแพ่งทำความเห็นและส่งสำนวนมายังศาลฎีกาเพื่อพิจารณา

ศาลฎีกา โดยที่ประชุมใหญ่ตรวจสำนวน ประชุมปรึกษาแล้ว เห็นสมควรวินิจฉัยก่อนว่า ผู้ร้องมีสิทธิยื่นคำร้องขอให้ศาลฎีกาวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายได้หรือไม่ และศาลฎีกามีอำนาจวินิจฉัยคำร้องนั้นโดยไม่ต้องส่งให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้หรือไม่ พิเคราะห์แล้ว ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ ๒๖ ลงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัติว่า “เมื่อคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินวินิจฉัยว่า บุคคลใดร่ำรวยผิดปกติหรือมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิดปกติ ตามข้อ ๒ แล้ว ให้บรรดาทรัพย์สินที่คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินวินิจฉัยว่า เป็นทรัพย์สินที่ได้มาโดยมิชอบหรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกตินั้น ตกเป็นของแผ่นดิน

“บุคคลที่คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินวินิจฉัยว่า ร่ำรวยผิดปกติ หรือมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิดปกติ มีสิทธิยื่นคำขอพิสูจน์ว่า ตนได้ทรัพย์สินนั้นมาโดยชอบ โดยยื่นต่อศาลแพ่งภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน

“เมื่อศาลแพ่งได้รับคำร้องตามวรรคสองแล้ว ให้ส่งสำเนาคำร้องให้พนักงานอัยการเพื่อทำคำคัดค้านภายในสามสิบวัน และให้ศาลแพ่งดำเนินการพิจารณาต่อไปโดยไม่ชักช้า โดยให้นำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม และให้ทำความเห็นและส่งสำนวนไปยังศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย และให้ศาลฎีกามีอำนาจดังต่อไปนี้

“(๑) ถ้าผู้ร้องสามารถนำพยานหลักฐานมาแสดงให้ศาลเห็นว่า ตนได้ทรัพย์สินใดมาโดยชอบ ให้มีคำสั่งเพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินในส่วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สินนั้น

“(๒) ถ้าผู้ร้องไม่สามารถนำพยานหลักฐานมาแสดงให้ศาลเห็นว่า ทรัพย์สินนั้นเป็นทรัพย์สินที่ตนได้มาโดยชอบ ให้ยกคำร้องนั้นเสีย

“ในการวินิจฉัยของศาลฎีกาตามวรรคสาม ให้ประธานศาลฎีกาดำเนินการให้มีการวินิจฉัยโดยที่ประชุมใหญ่ ตามมาตรา ๑๔๐ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง” จึงเห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวเป็นวิธีพิจารณาพิเศษ กำหนดให้ศาลแพ่งดำเนินการพิจารณา โดยศาลแพ่งไม่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดด้วยตนเองได้ นอกจากทำความเห็นส่งสำนวนมายังศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย ดังนี้ ผู้ร้องย่อมมีอำนาจยื่นคำร้องขอให้ศาลฎีกาวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายได้ เพราะตามความในข้อ ๖ ดังกล่าวได้บัญญัติให้นำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม และอำนาจของศาลในการวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายก็มีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๔ ศาลฎีกาจึงมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวได้ เทียบตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๔๖/๒๕๓๐ ระหว่างนายสมัย เจริญช่าง ผู้ร้อง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร กับพวก ผู้คัดค้าน

สำหรับปัญหาที่ว่า ศาลฎีกามีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยข้อกฎหมายตามคำร้องโดยไม่ต้องส่งให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้หรือไม่นั้น พิเคราะห์แล้ว ขณะที่ รสช. ออกประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ เป็นช่วงเวลาที่ไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญการปกครองฉบับใดใช้บังคับ ต่อมา ระหว่างที่ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ มีผลใช้บังคับอยู่นั้น ได้มีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ ดังนั้น ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ และจะขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ ไม่ได้ เทียบตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๒๒๕/๒๕๐๖ ระหว่างพนักงานอัยการจังหวัดสมุทรปราการ โจทก์ นายถนอม โชติมณี กับพวก จำเลย ในปัญหาว่า องค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ นั้น เห็นว่า ตามหลักกฎหมายทั่วไป ศาลมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี จึงมีอำนาจหน้าที่พิจารณาว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดจะใช้บังคับแก่คดีได้หรือไม่เพียงใด ศาลย่อมมีอำนาจวินิจฉัยว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้น ๆ ขัดหรือแย้งต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่ด้วย เว้นแต่จะมีบทกฎหมายใดโดยเฉพาะบัญญัติให้อำนาจนี้ไปตกอยู่แก่องค์กรอื่น ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓๐ วรรคสอง บัญญัติว่า “ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด” แต่ในกรณีนี้ มีปัญหาเกี่ยวกับข้อที่ว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือไม่ มิได้เกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย จึงมิได้อยู่ในอำนาจของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่จะวินิจฉัย และตามมาตรา ๓๑ บัญญัติว่า “ในกรณีมีปัญหาว่า การกระทำหรือการปฏิบัติใดขัดหรือแย้งหรือไม่เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้ ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด” แสดงว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะนั้นเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดว่า การกระทำหรือการปฏิบัติใดขัดต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือไม่ ซึ่งถ้อยคำที่ว่า “การกระทำหรือการปฏิบัติ” ย่อมไม่หมายความรวมถึง บทบัญญัติของกฎหมายด้วย ในการวินิจฉัยชี้ขาดว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือไม่ จึงมิได้อยู่ในอำนาจของสภานิติบัญญัติแห่งชาติเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ขณะที่ผู้ร้องยื่นคำร้องนี้ สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้สิ้นสภาพไปแล้ว และแม้ในขณะที่ศาลฎีกาวินิจฉัยปัญหานี้ ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ แล้ว ซึ่งมาตรา ๒๐๖ วรรคแรก บัญญัติว่า “ในการที่ศาลจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายบังคับแก่คดีใด ถ้าศาลเห็นเอง หรือคู่ความโต้แย้งโดยศาลเห็นว่ามีเหตุผลอันสมควร ว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นต้องด้วยบทบัญญัติมาตรา ๕ และยังไม่มีคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินั้น ให้ศาลรอการพิจารณาพิพากษาคดีไว้ชั่วคราว แล้วส่งความเห็นเช่นว่านั้นตามทางการ เพื่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะได้พิจารณาวินิจฉัย” แต่มาตรา ๕ บัญญัติไว้ว่า “บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้” บทบัญญัติทั้งสองมาตราดังกล่าวแสดงว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยเฉพาะในปัญหาว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือไม่ เท่านั้น อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือไม่ จึงตกอยู่แก่ศาลตามหลักกฎหมายทั่วไปดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ศาลฎีกาจึงมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคำร้อง โดยไม่ต้องส่งไปให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๗๖๖/๒๕๐๕ ระหว่างหม่อมราชวงศ์พันธทิพย์ บริพัตร โจทก์ การท่าเรือแห่งประเทศไทย กับพวก จำเลย, คำพิพากษาฎีกาที่ ๒๒๒/๒๕๐๖ ระหว่างนายสกล สามเสน โจทก์ นายชั้ว พุดทองศิริ กับพวก จำเลย และคำพิพากษาฎีกาที่ ๒๒๕/๒๕๐๖ ระหว่างพนักงานอัยการจังหวัดสมุทรปราการ โจทก์ นายถนอม โชติมณี กับพวก จำเลย

มีปัญหาวินิจฉัยต่อไปว่า ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๒ และข้อ ๖ ขัดต่อประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ และมีลักษณะเป็นกฎหมายที่มีโทษทางอาญาที่ใช้บังคับย้อนหลังหรือไม่ พิเคราะห์ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๒ ที่ให้ คตส. มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณารายชื่อนักการเมืองที่มีพฤติการณ์อันส่อแสดงให้เห็นได้ว่า มีทรัพย์สินร่ำรวยผิดปกติผิดวิสัยของผู้ประกอบอาชีพโดยสุจริต และให้ประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้สาธารณชนทราบ และรวบรวมทรัพย์สินที่ถูกอายัดไว้และทรัพย์สินอื่น ๆ ที่น่าเชื่อว่าเป็นของบุคคลดังกล่าว และพิจารณาวินิจฉัยว่า บุคคลนั้น ๆ ร่ำรวยผิดปกติหรือมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิกปกติหรือไม่ ทั้งในการปฏิบัติหน้าที่ของ คตส. บุคคลใดจะฟ้องร้องหรือดำเนินคดีแพ่งหรืออาญาใด ๆ มิได้ นอกจากนี้ ในข้อ ๖ ยังให้บรรดาทรัพย์สินที่ คตส. วินิจฉัยว่า เป็นทรัพย์สินที่ได้มาโดยมิชอบหรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกติตกเป็นของแผ่นดิน เว้นแต่ผู้ถูกกล่าวหาสามารถนำพยานหลักฐานมาแสดงให้ คตส. เชื่อว่า ทรัพย์สินดังกล่าวตนได้มาโดยชอบ ภายในกำหนดสิบห้าวัน คำวินิจฉัยของ คตส. ตามข้อ ๒ และข้อ ๖ ดังกล่าวมีผลให้ทรัพย์สินที่ คตส. วินิจฉัยว่า ได้มาโดยมิชอบหรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกติ ตกเป็นของแผ่นดิน อันเป็นการลงโทษริบทรัพย์สินในทางอาญา โดยที่มิได้ให้สิทธิผู้ถูกกล่าวหาหรือบุคคลอื่นซึ่งเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริงนำคดีไปฟ้องร้องให้เป็นอย่างอื่นได้ อำนาจของ คตส. ดังกล่าวเป็นอำนาจเด็ดขาด ซึ่งต่างกับอำนาจวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ หรืออำนาจของอธิบดีกรมสรรพากร ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ ที่สั่งยึดและขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ต้องรับผิดชำระภาษีอากรค้างตามประมวลรัษฎากรดังที่ผู้คัดค้านกล่าวอ้าง เพราะผู้ต้องรับผิดเสียภาษีอากรยังมีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลให้พิพากษาเป็นอย่างอื่นได้ แม้ต่อมาจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมประกาศ รสช. ฉบับนี้โดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ ๒๖ ลงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ พ.ศ. ๒๕๓๔ ก็ตาม แต่บทบัญญัติที่แก้ไขใหม่ก็มิได้แก้ไขให้มีทางเปลี่ยนแปลงคำวินิจฉัยของ คตส. ในข้อที่ว่า นักการเมืองคนนั้น ๆ มีทรัพย์สินที่ได้มาโดยมิชอบหรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกติและร่ำรวยผิดปกติผิดวิสัยของผู้ประกอบอาชีพโดยสุจริต เพราะตามข้อ ๖ วรรคสาม (๑), (๒) เพียงแค่ให้ศาลฎีกามีอำนาจสั่งเพิกถอนคำวินิจฉัยของ คตส. ในส่วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สินที่แสดงให้ศาลเห็นว่าตนได้มาโดยชอบเท่านั้น อำนาจของ คตส. ดังกล่าวจึงเป็นอำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ซึ่งตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยเป็นอำนาจของศาลในอันที่จะดำเนินการตามกฎหมาย ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๒ และข้อ ๖ จึงมีผลเป็นการตั้งคณะบุคคลที่มิใช่ศาลให้มีอำนาจทำการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเช่นเดียวกับศาล ย่อมขัดต่อประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ทั้งนี้ เพราะรัฐธรรมนูญทุกฉบับมีบทบัญญัติให้การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล และการตั้งศาลขึ้นใหม่เพื่อพิจารณาพิพากษาคดีใดคนดีหนึ่งโดยเฉพาะแทนศาลที่มีอยู่แล้วตามกฎหมาย จะกระทำมิได้ นอกจากนี้ ทรัพย์สินของผู้ร้องที่ถูกยึดและตกเป็นของแผ่นดินตามคำวินิจฉัยของ คตส. เป็นทรัพย์สินที่ผู้ร้องได้มาหรือมีเพิ่มขึ้นก่อนที่ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๖ ใช้บังคับ จึงเป็นการออกและใช้กฎหมายที่มีโทษในทางอาญาย้อนหลังไปลงโทษแก่ผู้ร้อง ซึ่งรัฐธรรมนูญทุกฉบับมีบทบัญญัติห้ามออกกฎหมายที่มีโทษทางอาญาให้มีผลย้อนหลังเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน อันถือได้ว่า เป็นประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอีกประการหนึ่งด้วย เมื่อประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๒ และข้อ ๖ ขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓๐ จึงใช้บังคับมิได้ ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๒๒๒/๒๕๐๖ ระหว่างนายสกล สามเสน โจทก์ นายชั้ว พุดทองศิริ กับพวก จำเลย เป็นเหตุให้คำวินิจฉัยของ คตส. ที่อาศัยอำนาจตามประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ข้อ ๒ และข้อ ๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ ๒๖ ลงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓ ไม่มีผลบังคับไปด้วย

อนึ่ง ที่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓๒ บัญญัติว่า “บรรดาการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติที่ได้กระทำ ประกาศ หรือสั่งก่อนวันใช้ธรรมนูญการปกครองนี้ ทั้งนี้ ที่เกี่ยวเนื่องกับการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดินเมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ ไม่ว่าจะกระทำด้วยประการใด หรือเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะกระทำ ประกาศ หรือสั่งให้มีผลใช้บังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ให้ถือว่า การกระทำ ประกาศ หรือคำสั่ง รวมทั้งการกระทำของผู้ปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น ตลอดจนการกระทำของบุคคลใด ๆ ซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึดหรือควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดินดังกล่าว เป็นการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย” นั้นเป็นเพียงการรับรองโดยทั่วไปว่า ประกาศหรือคำสั่งของ รสช. ดังกล่าวมีผลให้ใช้บังคับได้เช่นกฎหมายเท่านั้น มิได้บัญญัติรับรองไปถึงว่า ให้ใช้บังคับได้ แม้เนื้อหาตามประกาศหรือคำสั่งของ รสช. ดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ แต่อย่างใด เพราะปัญหาว่า ประกาศหรือคำสั่งของ รสช. ใช้บังคับได้เพียงด ต่างกรณีกันกับปัญหาที่ว่า ประกาศหรือคำสั่งนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และที่ผู้คัดค้านอ้างว่า ประกาศ รสช. ฉบับที่ ๒๖ ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๒๒ นั้น เห็นว่า เมื่อประกาศ รสช. ฉบับดังกล่าว ข้อ ๒ และข้อ ๖ ใช้บังคับมิได้ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๓๐ วรรคแรกแล้ว จึงมิใช่กฎหมายที่ยังมีผลใช้บังคับอยู่จนถึงวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ ไม่อาจนำมาตรา ๒๒๒ มาบังคับใช้แก่กรณีนี้ได้ ปัญหาอื่นนอกจากนี้ไม่จำต้องวินิจฉัย

จึงมีคำสั่งให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินที่เกี่ยวกับผู้ร้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ

ชูศักดิ์ บัณฑิตกุล

สกล เหมือนพะวงศ์

อุระ หวังอ้อมกลาง

อัมพร ทองประยูร

โสภณ จันเทรมะ

สุเมธ อุปนิสากร

ดูเพิ่ม

• คำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๑๓๑/๒๕๓๖ (ย่อ)

---

---